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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal Regional Federal da 5ª Região TRF-5 - APELAÇÃO CÍVEL: Ap XXXXX-70.2019.4.05.8402

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

2ª TURMA

Julgamento

Relator

DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO
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Ementa

PJE XXXXX-70.2019.4.05.8402 EMENTA CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. NÃO COMPROVAÇÃO DOS ELEMENTOS CARACTERIZADORES DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA LIA. SENTENÇA MANTIDA. APELO IMPROVIDO.

1. Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de GEORGE RETLEN COSTA QUEIROZ, com o objetivo de condená-lo às sanções do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, em virtude da não prestação de contas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação em relação aos recursos concernentes ao Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE recebidos pelo Município de Jucurutu/RN no ano de 2014.
2. Segundo a inicial (ID. XXXXX.5523432), o demandado, na condição de então Prefeito do Município de Jucurutu/RN (2013/2016), recebeu recursos relativos ao PDDE no ano de 2014, em um montante total de R$ 43.868,85, não havendo prestado contas dos valores dentro do prazo final, que se ultimou em 30/04/2015, tampouco apresentado justificativa pela omissão.
3. Após regular instrução processual, o juízo originário julgou improcedente o pedido deduzido, mediante sentença sob Id. XXXXX.7106591, sob o fundamento de ausência de dolo na conduta do agente público.
4. Irresignado, o FNDE interpôs apelação (Id. XXXXX.7268920) na qual argumenta, em síntese, que: 1) a omissão do réu ao dever legal de prestar contas referentes ao Programa Dinheiro Direto na Escola, do exercício de 2014, configurou o ato ímprobo previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92; 2) o demandado teve tempo mais que suficiente para enviar a prestação de contas, considerando que seu mandato se encerrou em 31/12/2015; 3) mesmo que tenha delegado tal atribuição a um assessor, o réu responde por não ter fiscalizado o fiel cumprimento da obrigação delegada; e 4) o então prefeito foi devidamente notificado pelo FNDE (Oficio nº 18142E/2015-SEOPC/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE). Com tais argumentos, requer o provimento da apelação para que a sentença seja reformada, sendo a ação julgada procedente, com aplicação das sanções previstas no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, sendo o ressarcimento e a multa civil em favor do FNDE.
5. Rememorado em essência, passemos a analisar a sentença combatida: (...) I - RELATÓRIO Trata-se de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de GEORGE RETLEN COSTA QUEIROZ, qualificado nos autos, em que busca a condenação do demandado nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Aduziu, em suma, que o promovido, na condição de prefeito municipal de Jucurutu/RN, deixou de prestar contas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE relativo à aplicação de recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE recebidos pela referida municipalidade no ano de 2014. Enfatizou responsabilidade pessoal do gestor pelo dever de informação dos recursos que o município recebe, constituindo tal omissão a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992. Juntou cópia do procedimento administrativo nº 1.28.200.000023/2019-40. O FNDE manifestou interesse no feito e pugnou sua inclusão como litisconsorte ativo (id. XXXXX.5764847). Notificado, o requerido não apresentou manifestação. Decisão contida no id. XXXXX.6007464 recebeu a ação. Citado, o promovido não apresentou resposta. Aprazada audiência de instrução, foi tomado o depoimento pessoal do autor, assim como ouvido o atual prefeito, na condição de declarante. Houve juntada de documentos pelo autor em fase de diligências (id. XXXXX.6893028 e id. XXXXX.6925788). Em seus memoriais escritos (id. XXXXX.6945348), o MPF afirmou a inexistência de dolo e pugnou a absolvição do demandado. Razões finais de GEORGE RETLEN COSTA QUEIROZ (id. XXXXX.7052370) enfatizando absolvição na Ação Penal n. XXXXX-55.2019.4.05.8402, que versa sobre os mesmos fatos. É o necessário a relatar. Decido. II - FUNDAMENTAÇÃO Versam os autos acerca do cometimento de ato de improbidade administrativa pelo demandado, consistente em omissão de prestação de contas de recursos federais (PDDE). Preconiza a Constituição Federal, em seu art. 37, que a Administração Pública deve pautar a sua atuação nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O respeito à moralidade deve permear todo o funcionamento da máquina administrativa, assim como a atuação de seus agentes. É do desrespeito ao princípio da moralidade administrativa que nasce o ato de improbidade. Na visão de Pazzaglini Filho[1]: (...) a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo tráfico de influência nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos. Sob essa vertente axiológica, a própria Constituição Federal, em seu art. 37, § 4º, inaugurou no texto constitucional pátrio a expressão improbidade administrativa e estabeleceu que os atos dessa natureza importassem na suspensão dos direitos políticos, na perda da função pública, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo das sanções penais cabíveis. Deve-se ter em mente que a Constituição Cidadã, por meio dos seus próprios dispositivos ou daqueles que transfere ao regramento legal, vem reconhecer que a defesa da probidade administrativa constitui-se como corolário do Estado Democrático de Direito, na medida em que o combate aos maus gestores dos negócios públicos é um processo de construção de uma sociedade cada vez mais livre, justa e solidária (art. da CF). Nessa linha, segundo o constitucionalista José Afonso da Silva[2], a probidade administrativa "consiste no dever de o funcionário servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". Com isso, qualquer ato desonesto que importe em violação ao princípio constitucional da probidade administrativa, no sentido de desvirtuamento da atividade pública para o atendimento de interesses pessoais e egoístas, é passível de repressão pelo direito, sujeitando os agentes públicos às cominações da Lei nº 8.429/92. No plano infraconstitucional, a regulamentação da matéria veio por meio da Lei n.º 8.429/92, que cuidou de classificar os atos de improbidade e de estabelecer as penalidades aplicáveis, demonstrando a existência de atos que importam enriquecimento ilícito do agente público (art. 9º); atos que causam efetivo prejuízo ao erário (art. 10); e atos contrários aos princípios da Administração Pública (art. 11). In casu, a quaestio iuris é saber se a irregularidade apontada repercutiu no efetivo ato de improbidade administrativa previsto na Lei n.º 8.429/1992. De fato, o quadro delineado com a instrução foi o de ausência do elemento subjetivo, pois constatado que não houve uma intenção deliberada do réu em deixar de prestar as contas do PDDE relativas ao ano de 2014. Como restou aferido no âmbito da Ação Penal n. XXXXX-55.2019.4.05.8402, os depoimentos do atual e do antigo gestor, ora demandado, indicaram que o prefeito municipal não tem como efetuar, ele mesmo, a prestação de contas de programas federais, razão pela qual delega essa atribuição a terceiros, responsáveis por tal incumbência. Nesse sentido, Sr. Valdir de Medeiros Azevedo, prefeito municipal de Jucurutu/RN, disse não ter o controle acerca da aplicação dos recursos, repassando essa atribuição à assessoria contábil e aos próprios diretores. Segue trecho do depoimento do declarante: "(...) assumiu em 1º de janeiro de 2017; que não foi informado dessa situação do PDDE; que no relatório de transição não foi repassada essa pendência; que não se lembra de ter recebido notificação acerca desse programa; que tem assessoria para essas prestações de contas; que no próprio relatório de transição constaram os documentos que não foram encontrados no final da gestão de 2016; que nesse relatório não consta nada em relação a essa prestação de contas do PDDE 2014; que houve bloqueios do município no CAUC, mas não se recorda de qual foi o recurso; que não se recorda de prejuízo advindo ao município em decorrência da não prestação de contas; que não teve problema na merenda decorrente de gestões passadas; que não tem conhecimento da aplicação dos recursos de 2014, pois não era gestor e nem da comunidade escolar; que não sabe informar o porquê da prestação de contas não ter sido efetuada nem pela atual gestão e nem pela anterior; que pode apurar que os diretores faziam as prestações de contas e encaminhavam à assessoria de contabilidade, na pessoa de Everaldo; que os próprios diretores informaram isso; que tem conhecimento do sistema para prestação de contas; que as vezes acontece de se descumprir os prazos; que tem uma pessoa da Secretaria de Educação responsável por essas prestações de contas; que não gerencia diretamente as contas; que Luciclélia é a Secretária de Educação; que nunca acessou o sistema de prestação de contas" - depoimento prestado pelo declarante Valdir de Medeiros Azevedo, disponível no sistema Aljava, link indicado no XXXXX.6708559. Em seu interrogatório (depoimento colhido conjuntamente com a ação penal), o requerido enfatizou que sequer tinha conhecimento da ausência de prestação de contas, pois acreditava que esse encargo havia sido cumprido regularmente pelo setor responsável. "(...) que tinha várias assessorias de prestação de contas; que constava tudo adimplente no CAUC; que não tinha consciência desse atraso; que foi notificado pelo MPF; que protocolaram ofícios junto à atual gestão para obter documentos; que não acessava o sistema diretamente; que tinha uma empresa responsável pela prestação de contas; que o nome da empresa era RN convênios; que a secretária adjunta acessava com a senha do interrogando; que acredita que a ciência da omissão foi automática, ao ter sido acessado o sistema; que o atual prefeito não procurou o depoente para tratar dessa prestação de contas; que teve de ir pessoalmente à Prefeitura para obter a documentação; que solicitou uma senha ao FNDE na condição de ex-gestor; que não houve má-fé; que teve um grande problema com relação aos extratos; que é a documentação que falta para a prestação e contas; que na época cada diretor movimentava sua conta; que tomou conhecimento por meio de um ofício do MPF; que desde então começou a tentar resolver esse problema" - depoimento prestado pelo denunciado George Retlen Costa Queiroz, disponível no sistema Aljava, link indicado no XXXXX.6708559. Os documentos apresentados pelo promovido (id. XXXXX.6893028) denotam a sua tentativa de regularizar a pendência, o que, realmente foi feito. Com efeito, o decurso do prazo sem a apresentação das contas do PDDE de 2014 prefigura a hipótese do art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa, como se vê adiante: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I a V - omissis;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; Entretanto, a análise da conduta do réu evidencia ausência de intenção de praticar o ato, pois acreditava que a empresa contratada pela Prefeitura Municipal de Jucurutu/RN, com o apoio da secretária adjunta da Secretaria Municipal de Educação, havia adimplido essa obrigação. Cumpre ressaltar, ainda, a informação dada pelo atual gestor no sentido de que os próprios diretores das escolas se encarregavam da prestação de contas das respectivas escolas. A jurisprudência afirma que em casos com o dos autos, para a configuração do ato de improbidade administrativa, é necessário demonstrar o dolo do réu ou a ocorrência de prejuízos ao município. O STJ rechaça a responsabilidade objetiva na aplicação da Lei 8.429/1992, exigindo a presença de dolo nos casos dos arts. e 11 que coíbem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, respectivamente e ao menos culpa nos termos do art. 10, que censura os atos de improbidade por dano ao erário. "PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA FÁTICA. DETALHAMENTO DA CONDUTA PELO ARESTO RECORRIDO. SÚMULA 7/STJ. NÃO INCIDÊNCIA. REMOÇÃO. RECEBIMENTO DE AJUDA DE CUSTO. PROPORÇÃO INDEVIDA. DEPENDENTES DO SERVIDOR QUE NÃO ALTERARAM O DOMICÍLIO. ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA NÃO DEMONSTRADO. EVENTUAL ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. MERA IRREGULARIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Não havendo controvérsia sobre os elementos fáticos que foram detalhadamente descritos pela instância de origem, é possível que esta Corte Superior realize a subsunção desses fatos à norma de regência, afastando-se o óbice da Súmula 7/STJ. 2. De acordo com a jurisprudência do STJ, não é possível confundir ilegalidade com improbidade. Esta última é a ilegalidade qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, configurado pelo dolo para os tipos dispostos nos arts. 9º e 11 e, ao menos, pela culpa nas hipóteses do art. 10 da mesma lei. Isso porque a finalidade da Lei de Improbidade Administrativa é punir o desonesto, o corrupto, ou seja, aquele que descumpriu com os deveres de lealdade e boa-fé. 3. No caso, não houve qualquer declaração falsa do agente público para obter o recebimento de uma verba indevida. Efetivamente, ocorreu a remoção de ofício do servidor, sendo devida a ajuda de custo. A discussão, contudo, limitou-se ao valor da verba indenizatória, pois os dependentes do servidor público, ao fim e ao cabo, não fixaram residência no local em que foi removido, razão pela qual deveria ter havido a devolução da proporção equivalente a 2/3 (dois terços) da indenização concedida. Contudo, não houve sequer a notificação administrativa do servidor para a devolução da quantia indevidamente percebida. Da mesma forma, não há notícia de que o recorrente tenha se insurgido contra a devolução da mencionada verba. Ao contrário, a situação fática narrada demonstra que o servidor renunciou o pagamento de verbas indenizatórias a que tinha direito, justamente para compensar eventual prejuízo ao erário. 4. Eventual atraso na obrigação de informar que não houve o deslocamento definitivo dos dois dependentes do agente público, a ensejar o pagamento da proporção devida a título de ajuda de custo, não caracteriza, por si só, ato de improbidade administrativa, cumprindo ao acusador comprovar que o servidor teve o intuito de se apropriar da referida verba paga a maior, ou ainda que apresentou comportamento incompatível com a obrigação legal de realizar o devido acertamento de contas, o que não ocorreu no caso concreto. 5. Agravo interno a que se nega provimento. ( AgInt no REsp XXXXX/AM, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 29/04/2020, DJe 05/05/2020) - destaques acrescidos;"ADMINISTRATIVO.IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 535 DO CPC. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. LEI N. 8.429/1992. ART. 11. NECESSIDADE DA PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. DEVER DE PRESTAR CONTAS. PRESTAÇÃO TARDIA. AUSÊNCIA DE CONDUTA DOLOSA. ATO DE IMPROBIDADE. NÃO RECONHECIMENTO. RECURSO IMPROVIDO. - Inexiste violação do art. 535 do CPC quando o acórdão recorrido decide as questões postas. - A jurisprudência do STJ exige a presença do elemento subjetivo (dolo) para a configuração do ato de improbidade administrativa descrito no art. 11 da Lei n. 8.429/1992. - Não tendo sido comprovada a indispensável prática de conduta dolosa de atentado aos princípios da administração pública por parte daquele que presta as contas devidas, embora de forma tardia, incabível o reconhecimento da conduta ímproba (art. 11, inciso VI, da Lei n. 8.429/1992). Recurso improvido."( REsp XXXXX/TO, Rel. Ministro Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, julgado em 14/08/2012, DJe 23/08/2012) grifos acrescidos."ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA - AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ART. 11 DA LEI 8.429/1992 - NÃO-CARACTERIZAÇÃO - AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO GENÉRICO). 1. Não ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide. 2. O art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/92 tipifica como ato de improbidade administrativa deixar o agente de prestar contas, quando obrigado a fazê-lo. 3. O ilícito previsto no art. 11 da Lei 8.249/92 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência desta Corte. 4. Exige-se, para enquadramento em uma das condutas ofensivas aos princípios da administração pública (art. 11 da Lei 8.429/1992), a demonstração do elemento subjetivo, dolo genérico. Precedente do STJ. 5. Recurso especial não provido."( REsp 1.140.544/MG, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 15.6.2010, DJe 22.6.2010.) grifos acrescidos. Efetivamente, a configuração do ato de improbidade administrativa por lesão aos princípios da Administração Pública não exige prejuízo ao erário, como prevê o art. 21. Todavia, é indispensável a presença de conduta dolosa do agente público ao praticar o suposto ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da LIA, o que não restou verificado no presente caso, impondo-se, portanto, a rejeição do pedido. III - DISPOSITIVO Ante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido contido na petição inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC. Não há condenação em custas, muito menos em honorários advocatícios sucumbenciais, pois o autor é MPF. Tendo por base o valor atribuído à causa, esta sentença não está sujeita a remessa necessária (art. 496, § 3º, III, do CPC). Publicação e registro decorrem automaticamente da validação desta sentença no sistema eletrônico. Intimem-se. Após o trânsito em julgado, arquive-se. 6. Com acerto o magistrado em seu alinhavar e arremate, senão vejamos: O demandado foi acusado de ter perpetrado ato de improbidade administrativa que teria consistido na ausência de prestação de contas. Todavia, após a instrução processual, não restou comprovado que o demandado atuara de forma dolosa, ao reverso:"como restou aferido no âmbito da Ação Penal nº XXXXX-55.2019.4.05.8402, os depoimentos do atual e do antigo gestor, ora demandado, indicaram que o prefeito municipal não tem como efetuar, ele mesmo, a prestação de contas de programas federais, razão pela qual delega essa atribuição a terceiros, responsáveis por tal incumbência". Aliás, como bem destrinchado pelo magistrado, sequer houve certeza de que o réu tinha conhecimento da ausência de prestação de contas.
7. Em suma, diante da não comprovação efetiva das condutas - com seus elementos objetivos e subjetivos -, não há como se considerar configurado ato de improbidade administrativa.
8. Sentença mantida.
Disponível em: https://trf-5.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1291534200/apelacao-civel-ap-8004577020194058402

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