Tribunal Regional Federal da 5ª Região TRF-5 - APELAÇÃO CÍVEL: Ap XXXXX-60.2014.4.05.8400

Ementa Constitucional e Processual Civil. Recursos do demandando Francisco Gilson de Moura e do Ministério Público Federal ante a r. sentença que condenou o demandado a suspensão dos direitos políticos por cinco anos, a contar do trânsito desta em julgamento, pagamento de multa equivalente à metade do dano (R$ 13.607,00), proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, etc. e etc., pelo prazo de cinco anos, como incurso nas condutas descritas no art. 9º, caput, inc. XI, art. 10, caput, incs. I, XI e XI, e, enfim, art. 11, caput, inc. I, todos da Lei 8.429, de 1992, por fato materializado na inclusão de um grupo de funcionários denominados "fantasmas" na folha de pagamento do IPEM/RN, quais sejam: Juliana os Santos Pessoa (esposa de Alam Cândido, vendedor de fogos de artifício da empresa Comercial Pinheiro), Fernanda dos Santos Pessoa (cunhada de Alam Cândido) e Kely Cristina Melo dos Reis (esposa do proprietário da empresa Comercial Pinheiro, Francisco das chagas reis de Almeida, sendo que tais pessoas não prestaram qualquer serviço à autarquia estadual, sendo incluídas em folha de pagamento como "funcionários fantasmas", apenas para viabilizar o pagamento de fogos de artifício para o deputado estadual Francisco Gilson de Moura, quando disputou o cargo eletivo de prefeito da cidade de Parnamirim/RN, nas eleições municipais do ano de 2008. A decisão em pauta foi reformada por força de embargos declaratórios interpostos pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, acrescentando-se o ressarcimento integral do dano em favor da INMETRO, no valor de R$ 27.214,00, devidamente atualizada a partir da decisão aludida. Nas suas razões recursais, o demandado Francisco de Gilson Moura discorre sobre os limites da sentença impugnada, argüindo, em preliminar, a inviabilidade de trânsito da ação civil pública proposta apenas contra particular que teria se beneficiado do suposto ato ímprobro, (...) quando não incluído no polo passivo da demanda o agente público com quem se teria estabelecido o conluio para a prática do ato ilícito., para, no mérito, esbaldar a bandeira das razões que militam em favor da reforma da sentença condenatória, considerando que o decisum atacado se fundamentou exclusivamente na palavra de delatores, apontando a ausência de base material apta a sustentar as declarações prestadas pelos delatores-testemunhas e a inadmissibilidade de corroboração recíproca como elemento de prova, rememorando o reconhecimento or esse E. TRF5 da impossibilidade do apelante ter praticado os atos ilícitos a ele imputados, e, também, o precedente gerado em julgamento de demanda símile à presente, com a absolvição do apelante, segundo entendimento exarado pela 4ª turma deste E. TR5 nos autos da Apelação Cível XXXXX-10.2014.4.05.84000. Recorre, também, o Ministério Público Federal, a defender a necessidade de decretação da perda de qualquer cargo público que o réu exerça ou passe a exercer à época do trânsito em julgado da condenação. Antes e acima de tudo, há uma pedra no meio do caminho que precisa ser retirada para se poder avançar ou não no exame do mérito. O problema está na definição de ser ou não competente a Justiça Federal para o presente feito, afinal o nó de tudo repousa na realidade das ocorrências, consideradas como revestidas de improbidade administrativa, terem se verificado no seio do Instituto de Pesos e Medidas do Rio Grande do Norte, autarquia estadual. Então, como ponto de atração para atar os fatos à Justiça Federal, a alegação de se cuidar de recursos federais, repassados, por força do Convênio 018, de 2005, pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia ao referido Instituto de Pesos e Medidas do Rio Grande do Norte. A problemática foi sentida desde a inicial, a justificar a dúvida, ora alevantada. A inicial, em rápidas linhas, considerou estar o presente feito amparado pelo inc. I, do art. 109, da Constituição: Nos termos do art. 109, inciso I, da Carta Magna, é da Justiça Federal competência para processar e julgar esta demanda, uma vez que a lide em análise envolve interesse jurídico da União. As condutas ilícitas analisadas, na espécie, foram praticadas em detrimento da correta aplicação de recursos federais pertencentes ao Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade industrial - INMETRO -, sujeitos tanto á sua fiscalização quanto à do Tribunal de contas da União - trecho da inicial. A inicial refere-se ao Convênio de Cooperação Técnica e Administrativa n. 018/2005, firmado em 2 de janeiro de 2005, que perdurou até 1º de fevereiro de 2010, a partir da de cujo passou a vigor o Convênio n. 020/2010, com validade de quatro anos. Acrescenta que, por força do Convênio n. 18, o INMETRO, ao tempo em que delegou ao Instituto de Pesos e Medidas potiguar competência para executar, em âmbito estadual, inúmeras atividades nas áreas de metrologia legal e qualidade de bens e serviços, repassou-lhe também a importância de R$ 16.607.854,30 (....) para fins de custeio das ações da serem desenvolvidas pela autarquia estadual, valor que aumentou por força do segundo Convênio. A r. sentença, por seu turno, não vislumbrou nenhum ranço de incompetência da Justiça Federal, aceitando, assim, a competência do Juízo Federal: Os atos, suficientemente documentados e corroborados pelas declarações e pelos testemunhos, atentaram contra o patrimônio do INMETRO, por meio das verbas transferidas ao IPEM/RN, autarquia estadual atrelada á Secretaria de Estado e Desenvolvimento Econômico o Rio Grande do Norte, por meio dos Convênios de Cooperação Técnica e Administrativa n. 018/2005 e 020/2010, considerando que os valores pertencentes ao Erário serviram para pagamento de salários a funcionários fantasmas. Há profunda necessidade de se descer até o fundo do poço, ou, até onde for factível atracar, para se ter uma visão completa de todo o conjunto de fatos e atos que alicerçam a presente ação, para, só com a definição da competência do Juízo Federal, se for o caso, adentrarmos no miolo do mérito. Então o caminho para tanto se perfaz com o conteúdo das cláusulas inseridas no aludido Convênio 018, de 2005, em cuja vigência os fatos aqui aconteceram. Vejamos o teor do Convênio 018, assinado em 2 de janeiro de 2005, via do qual o INMETRO delega ao IPEM/RN uma série de atribuições ligadas as suas atividades, desdobradas em Atividades Delegadas na Área da Metrologia Legal, e, em Atividades Delegadas na Área da Qualidade de Bens e Serviços, e, por fim, Atividades de Caráter Geral Passíveis de Delegação, entre as quais, uma, de inspeção de veículos e equipamentos para o transporte de cargas perigosas, a título precário, e, outras, inominadas, consideradas como atividades de fiscalização, de competência de outros organismos governamentais, que constituam objeto de convênio firmado pelo INMETRO, poderão ser repassadas ao Órgão Executor, através de projeto próprio, com previsão dos meios e recursos envolvidos na sua execução. Entre as atividades delegadas na área de Metrologia, tudo essencialmente técnico, como o controle metrológico de instrumentos de medição, inspeção, fiscalização e pericias técnicas de métodos de medição, emissão de laudos técnicos na matéria, até aportar na lavratura de autos de infração e julgamento dos processos de autos de infração e imposição das penalidades administrativas previstas em lei. Entre as atividades delegadas na área da qualidade dos bens e serviços, a inspeção e verificação de produtos têxteis no que concerne á conformidade dos enunciados de sua composição, inspeção e fiscalização da observância de normas e regulamentos técnicos pertinentes a bens e séricos, coleta de amostras, interdição e apreensão de produtos, lavratura de autos de infração contra pessoas físicas e jurídicas que infringirem as normas legais e os regulamentos técnicos concernentes a produtos têxteis, a veículos e equipamentos para transporte de produtos perigosos, bem como concernentes a bens e serviços regulamentados, credenciamento de oficinas de manutenção ou reforma de produtos e/ou equipamentos objeto de certificação compulsória, e outras atividades relativas à avaliação compulsória da conformidade a regulamentos técnicos. Ao INMETRO, na qualidade de entidade delegante, ficou reservado, assegurado e reconhecido o poder de normatizar, superintender e supervisionar a execução das atividades delegadas, as quais, motivadamente, poderão ter sua delegação suspensa ou revogada, sempre que o interesse público o exigir, ficando também com o encargo de estabelecer, por atos ou documentos próprios, os procedimentos pertinentes a fluxo de informações, utilização de equipamentos técnicos e veículos vinculados ao convênio, especificação de materiais e equipamentos técnicos a serem utilizados nas atividades delegadas, critérios e sistemática da realização de despesas, metodologia e formatação da prestação de contas dos serviços realizados e dos recursos financeiros utilizados, realizar auditórias técnicas, administrativas, financeiras e contábeis relativas à execução das atividades delegadas e das despesas realizadas, com emissão dos respectivos relatórios, dos quais, após ciência do órgão Executor e tramitação administrativa para saneamento as não conformidades, dar-se-á conhecimento aos órgãos de controle interno e externo da União e do Estado, realizar sindicâncias para apurar e esclarecer quaisquer indícios de irregularidades na execução das atividades delegadas, as quais, quando comprovadas, ensejarão a realização de tomadas de contas para apuração de responsabilidades, encaminhando suas conclusões às autoridades administrativas supervisoras ou controladoras do Órgão Executor, e, finalmente, empreender ações necessárias à revisão dos preços das atividades delegadas, sempre que se fizer necessário. Já o IPEM/RN, como órgão executor, ficou com as obrigações de agir como primeira instância na apuração e decisão sobre a procedência ou não das autuações decorrentes de infrações cometidas, praticando todos os atos procedimentais necessários, e na aplicação das penalidades administrativas cabíveis aos infratores da legislação pertinente, das quais caberá recurso ao INMETRO; efetuar , em nome da INMETRO, a cobrança, através da emissão de Guia de Recolhimento da União - GRU, das taxas e demais valores correspondentes às atividades executadas, de acordo com a tabela aprovada e/ou emanadas do INMETRO, com base na legislação pertinente. E, ainda: inscreverá, como dívida ativa do INMETRO, os créditos resultantes da execução deste convênio, pautando todos os procedimentos pelas orientações emanadas do INMETRO; promoverá a cobrança da dívida ativa inscrita, com estrita observância dos prazos legais, ajuizando as ações de execução fiscal contra os devedores que não satisfizerem amigavelmente os seus débitos; fará acompanhamento dos feitos judiciais em que o INMETRO figurar como autor, réu, assistente ou opoente, repassando as informações á Procuradoria Jurídica do INMETRO; aplicar os recursos provenientes deste convênio exclusivamente na execução das atividades delegadas, e, ainda, a de afastar, das atividades e do rol das despesas garantidas por este convênio, os servidores que, no exercício das atividades delegadas, cometam desvios que comprometam a qualidade, a transparência e a correção dos trabalhos. O Convênio 18 deixou bem claro que o pessoal envolvido na execução das atividades que constituem o objeto deste convênio, sujeitar-se-á integralmente às normas de administração de pessoal do Estado do Rio Grande do Norte, em todos os aspectos inerentes, notadamente no que concerne à remuneração e benefícios sociais, inexistindo qualquer vínculo jurídico entre o INMETRO e o pessoal do Órgão Executor. Esse ponto é importante, porque a improbidade administrativa, que alimenta a presente demanda, já em fase recursal, se concentra no pagamento, tido pelo demandante, foi realizado com recursos federais, oriundos do referido Convênio 018, de 2005, a três servidoras consideradas fantasmas, já anteriormente declinadas, Veio, então, o Convênio 020, de 2010, a manter todas as atribuições constantes do primeiro convênio, o 18, de 2005, com acréscimos devidos, no aperfeiçoamento natural do convênio, entre as quais, chama a atenção a obrigação do Órgão Executor de somente utilizar na execução das atividades delegadas, técnicos com qualificação e capacitação adequadas, nos termos definidos pelo Inmetro. Contudo, como os fatos principais se localizam no ano de 2008, a regência do planeta se faz via das cláusulas do aludido Convênio n. 18, de 2005. A improbidade apontada repousa no pagamento das três servidoras aludidas, sem que estas tivessem efetivamente exercido algum trabalho na sede do IPEM/RN. Os demais fatos, que a inicial foi pródiga em narrar, e a douta sentença, em apreciação, os enumera com os detalhes devidos, servem apenas como forma de ampliar o quadro fático aqui em jogo. Contudo, espremido o limão, o sumo é apenas de ter o IPEM/RN pago, durante o ano de 2008, em intervalos, dos meses de julho a outubro, os vencimentos de três servidoras, vencimentos que, no fundo, se destinavam a campanha municipal do demandado a Prefeito de Parnamirim, a ser utilizados em fogos de artifício, desde a convenção e durante toda a campanha. O problema, assim, se situa nos pagamentos efetuados as três aludidas contratadas, que, a teor da r. sentença, atentaram contra o patrimônio do INMETRO, por meio das verbas transferidas ao IPEM/RN, autarquia estadual, atrelado à Secretaria de Estado e Desenvolvimento Econômico do Rio Grande do Norte, por meio dos Convênios de Cooperação Técnica e Administrativa n. 018/2005 e 020/2010, considerando que os valores pertencentes ao Erário serviram para pagamento de salários a funcionários fantasmas. De logo, exclui-se a aplicação do Convênio 020, por ter ocorrido em 2010, limitados os fatos aqui ao ano de 2008. Contudo, o importante é que, no Convênio 018, de 2005, não há nenhuma atribuição ao IPEM/RN de contratar servidores para a execução das atividades delegadas ao Órgão Executor pelo INMETRO. O Convênio 018 fixava, com bastante precisão, as atividades delegadas, que se retratavam nas Atividades Delegadas na Área da Metrologia Legal e nas Atividades Delegadas na Área da Qualidade de Bens e Serviços, ambas essencialmente técnicas, ligadas diretamente a Metrologia, ciência das medidas e das medições, na busca do peso devido do produto. Não há lugar para burocratas, a exceção da lavratura de auto de infração. Então, fixemos o ano de 2008, mesmo porque os pagamentos declinados na inicial, as três servidoras consideradas fantasmas, ocorrem no ano de 2008, em 16, 17 e 25 de julho; 18, 23 e 25 de setembro; 9, 30 e 31 de outubro, tudo de 2008, no total de R$ 27.210,00. Fica no ar a dúvida se, após o ano de 2008, as aludidas servidoras continuaram em atividade funcional. Acredita-se que não, a teor da omissão da inicial a qualquer alusão a presença delas nos anos seguintes. Pois bem. Os recursos oriundos do Convênio 018, de 2005, não se destinavam a pagamento de nenhum servidor do Órgão Executor. E, aliás, o Convênio aludido deixou bem claro está fora do âmbito da delegação qualquer encargo neste sentido, como se colhe de uma das cláusulas: o pessoal envolvido na execução das atividades que constituem o objeto deste convênio, sujeitar-se-á integralmente às normas de administração de pessoal do Estado do Rio Grande do Norte, em todos os aspectos inerentes, notadamente no que concerne à remuneração e benefícios sociais, inexistindo qualquer vínculo jurídico entre o INMETRO e o pessoal do Órgão Executor. O órgão delegante cortou, já no início, qualquer tipo de laço de conexão, deixando bem claro que estar os funcionários do IPEM/RN submetidos às normas de administração de pessoal do Estado do Rio Grande do Norte, notadamente no que se refere à remuneração e benefícios sociais. Nada mais claro e transparente. Ou seja, não podia o Órgão Executor efetuar pagamento de servidores com recursos provenientes do Convênio 018, e, se assim o fez, - porque a prova nesse sentido não foi apontada, nem produzida, ficando apenas no discurso -, não gera o milagre de tornar a Justiça Federal competente, porque a sujeira, que assolava o IPEM/RN - que aqui não vem ao caso e sua referência se faz apenas por se constituir em parte da paisagem na qual o fato principal, aqui trazido à discussão e julgamento, se situa -, não gera o efeito de atrair a competência do Juízo Federal, por se constituir em responsabilidade de quem estava, de fato e de direito, no comando do INPE/RN, não podendo um pagamento indevido, - se é que tenha sido feito - frontalmente violando as normas do Convênio 018, de 2005, com recursos federais, fruto dessa sujeira, ser capaz de conduzir o presente feito para os braços do Juízo Federal. Da ilicitude não se tira proveito algum. A pedra da incompetência do Juízo Federal se coloca a frente do mérito, reservado ao juízo devido. Não há fato que justifique a sua competência, ainda que, em outras circunstâncias, alguma decisão tenha sido proferida nesse sentido. Não há, aqui, a mínima prova, por minúscula que seja, de algum pagamento as três servidoras tidas como fantasmas ter sido efetuado com recursos do INMETRO. Aliás, nos diálogos telefônicos captados, mesmo o diretor geral, em cuja direção a sujeira imperou, na farra de contratações fantasmas, refere-se ao fato de ter o IPEM/RN pago os vencimentos das três aludidas servidoras com recursos do INEMETRO. Ademais, afigura-se mesmo estranho que, numa ação civil pública por improbidade administrativa, as pessoas, que comandavam, de fato e de direito, o IPEM/RN não tenham figurado no polo passivo, nem as três mencionadas servidoras, que, afinal, teriam recebido vencimentos, do feito não foram declinadas como rés, o que deixa o fato completamente solto, porque a direção geral do IPEM/RN sabia de tudo e de tudo participava, só tendo o demandante se preocupado com o demandado. Estranha-se, igualmente, não haver notícia de prestação de contas por parte do IPEM/RN, nem de ter o INEMETRO exigido, apesar da prestação de contas fazer parte da cláusula oitava, obrigado o Órgão Executor a prestar contas de seu desempenho técnico e financeiro ao INEMETRO, na forma e com a frequência requeridas pela legislação federal, para o que será adequadamente informado e orientado. Por fim, o INMETRO não assumiu a paternidade do IPEM, afinal, autarquia estadual, com a obrigação de pagar com seus recursos os vencimentos de seus servidores. Em suma, não há a menor prova concreta no sentido de que o pagamento das três servidoras consideradas fantasmas tenha sido feito com recursos oriundos dos cofres do INMETRO, circunstância que desgruda o presente feito da Justiça Federal. Extinção do feito, sem resolução do mérito, por ser a Justiça Federal incompetente para tanto, determinando a remessa do feito para a Justiça Estadual, sediada na Comarca de Natal, competente para tanto.