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22 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 5ª Região TRF-5 - Suspensão de Liminar : SL 3570 CE 0012307342005405000001

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO QUE INDEFERIU PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. LEI Nº 8.437/92. MP Nº 2.180-35/2001. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. INTERESSE PÚBLICO. REAJUSTE/REVISÃO (RECOMPOSIÇÃO) DE TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA. PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL À FIGURA DO ADMINISTRADO-CLIENTE (CONSUMIDOR). PRINCÍPIOS DA SIMPLICIDADE, DA TRANSPARÊNCIA E DA MODICIDADE DAS TARIFAS. HIPERTROFIA DE FATORES ALEATÓRIOS NA COMPOSIÇÃO DOS PREÇOS. FUGA À EXIGÊNCIA DE CORRELAÇÃO COM OS CUSTOS. EXPRESSIVIDADE DOS REAJUSTES TARIFÁRIOS ANUAIS ACUMULADOS. CONVERSÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO ELÉTRICA EM INVESTIMENTO SEM RISCOS. INADMISSIBILIDADE. IMPROPRIEDADE DA MAJORAÇÃO ATRELADA À VARIAÇÃO CAMBIAL. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS. ESVAZIAMENTO POPULAR. IMPACTO ECONÔMICO E SOCIAL DO REAJUSTE PRETENDIDO.

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Processo
SL 3570 CE 0012307342005405000001
Órgão Julgador
Presidência
Publicação
Fonte: Diário da Justiça - Data: 14/06/2005 - Página: 453
Julgamento
8 de Junho de 2005
Relator
Desembargador Federal Francisco Cavalcanti

Ementa

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO QUE INDEFERIU PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. LEI Nº 8.437/92. MP Nº 2.180-35/2001. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. INTERESSE PÚBLICO. REAJUSTE/REVISÃO (RECOMPOSIÇÃO) DE TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA. PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL À FIGURA DO ADMINISTRADO-CLIENTE (CONSUMIDOR). PRINCÍPIOS DA SIMPLICIDADE, DA TRANSPARÊNCIA E DA MODICIDADE DAS TARIFAS. HIPERTROFIA DE FATORES ALEATÓRIOS NA COMPOSIÇÃO DOS PREÇOS. FUGA À EXIGÊNCIA DE CORRELAÇÃO COM OS CUSTOS. EXPRESSIVIDADE DOS REAJUSTES TARIFÁRIOS ANUAIS ACUMULADOS. CONVERSÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO ELÉTRICA EM INVESTIMENTO SEM RISCOS. INADMISSIBILIDADE. IMPROPRIEDADE DA MAJORAÇÃO ATRELADA À VARIAÇÃO CAMBIAL. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS. ESVAZIAMENTO POPULAR. IMPACTO ECONÔMICO E SOCIAL DO REAJUSTE PRETENDIDO.
1. A concessão de suspensão de liminar apenas é admitida em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade e para impedir grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, cabendo ao ente postulante a demonstração inequívoca dessas condições. Trata-se de medida excepcional, de procedimento sumário e de cognição incompleta, justificada pela seriedade das conseqüências derivadas, no âmbito da qual não se efetua exame de mérito em relação à lide originária, mas apenas uma aferição da plausibilidade das razões deduzidas pelo requerente, associada à verificação da possibilidade lesiva das esferas significativas enumeradas na norma jurídica legal, com a perscrutação da urgência da providência requestada. Em síntese, deve-se lançar olhos ao perfazimento dos pressupostos específicos - o fumus boni juris e o periculum in mora -, particularizados esses requisitos, ainda mais, no instrumento, pela delimitação do universo a ser considerado diante da mácula expressiva a ser obstada. "Essa orientação, contudo, não deixa de admitir um exercício mínimo de deliberação do mérito, sobretudo por ser medida de contracautela, vinculada aos pressupostos de plausibilidade jurídica e do perigo da demora, que devem estar presentes para a concessão das liminares" (trecho do voto do Ministro Edson Vidigal, no AgRg na Suspensão de Liminar nº 57/DF, j. em 01.07.2004, publ. em DJ de 06.09.2004).
2. Competência da Justiça Federal para apreciar e julgar ação popular, por meio da qual se discute o reajustamento tarifário a ser efetivado pela Companhia Energética do Ceará, com fundamento em resolução homologatória da ANEEL, e, portanto, da Presidência desta Corte Regional para apreciar o pedido de suspensão de liminar. Deve-se atentar para o papel desempenhado pela ANEEL - AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA, que não apenas autoriza, mas homologa a alteração da tarifa de energia elétrica, bem como para o fato de que a Resolução Homologatória nº 100, de 18.04.2005, fixou com acréscimo valor anual da Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica - TFSEE em favor da ANEEL (art. 8o), sendo receita sua, nos termos do art. 11, da Lei nº 9.427/96, e do art. 24, do Decreto nº 2.335/97, de modo que cabe à Justiça Federal dirimir as discussões correspondentes, com fundamento no art. 109, I, da CF/88. 3. Sobre a alegação de "flagrante ilegitimidade", não procede, porquanto a liminar contra a qual se insurge a COELCE foi deferida no âmbito de ação popular, tendo sido essa ajuizada por dois cidadãos, com o objetivo explícito de anular ato que reputam lesivo à moralidade administrativa, estando, pois, presentes os requisitos exigidos pelo art. 5o, LXXIII, da CF/88. 4. É manifesto o interesse público envolvido no litígio. Trata-se, o fornecimento de energia elétrica, de serviço essencial, próprio às atividades rotineiras da vida comum, influente de outros setores marcados, de igual modo, pela essencialidade (a saúde, exempli gratia), mas também de caráter estratégico, apresentando-se como um dos elementos componentes do processo produtivo da indústria, do comércio e do setor de serviços, enleando-se às exigências de desenvolvimento local, regional e nacional. A questão atinente à definição do preço das tarifas de energia elétrica, pelo alcance dos efeitos, revela-se como expressão de inegável interesse público, assim como foi reconhecida de interesse público, pelo Superior Tribunal de Justiça, a discussão relativa ao reajuste das tarifas dos serviços de telefonia. 5. No processo de reforma do Estado administrador brasileiro, previu-se, para o setor de produção de serviços, uma postura absenteísta, em termos de ação direta do Estado, a ser compensada, tal ausência, com o incremento das demais funções, aferíveis a partir da leitura do art. 174, da CF/88. Assim, ao mesmo tempo em que se estabeleceram como diretrizes do programa de reformulação estatal a redutibilidade, a privatização, a desestatização e a desmonopolização, de outro lado, concebeu-se a instalação de agências reguladoras - autarquias, sob regime especial, disciplinadoras e controladoras dos serviços não executados diretamente pelo Estado -, como forma de coibição de exorbitâncias e de proteção mesmo dos destinatários desses serviços. Por certo que o novo perfil de Estado traduz-se pelo aprimoramento de suas funções ordenadoras, que ganham importância na medida em que o ente estatal se afasta do papel de agente das atividades reguladas. 6. Indissociabilidade entre regulação e proteção do consumidor, existindo, a atividade reguladora e o exercício do poder de polícia decorrente do regulador, em função da necessidade de evitar os abusos do poder econômico e de atuar no interesse direto dos usuários frente às reguladas, realçando-se que, entre administrado e prestador do serviço público concedido, permitido ou autorizado, se efetiva relação de consumo. 7. A preocupação com o administrado-cliente é ostensivamente imposta pelo ordenamento jurídico brasileiro, encontrando amparo inclusive no Texto Constitucional. Além de ser preceito-guia da ordem econômica, a proteção ao consumidor é detalhada em legislação específica, que impõe, dentre outros direitos, seja o consumidor plenamente esclarecido quanto aos preços dos serviços que adquire. No campo da Administração Pública, particularmente, enfatiza-se a necessidade de participação do usuário no acompanhamento da prestação dos serviços públicos de que é destinatário. A previsão de execução de serviços públicos por terceiros que não o ente estatal, viabilizada através das concessões e permissões, é acompanhada de determinação legal no sentido de que aos usuários seja garantido serviço adequado, conceituado, pelo próprio legislador, como o que se executa em respeito aos princípios da generalidade (serviço para todos), da continuidade (serviço perene), da eficiência (serviço qualitativa e quantitativamente ótimo), da cortesia (serviço humanizado) e da modicidade (serviço pelo qual se cobram preços razoáveis). Em se tratando de prestação de serviços de energia elétrica, cuja fiscalização e controle compete à ANEEL, estabeleceu a legislação que a atuação do agente regulador deve se dar em benefício da sociedade e em atenção às necessidades dos usuários. Das normas de regência avultam três diretrizes de atuação, quais sejam simplicidade, modicidade de tarifas e transparência, que exprimem as exigências no sentido da prática de preços moderados e na plena informação do consumidor, a partir das garantias de compreensibilidade e de acesso. 8. A atividade de regulação e, especificamente, a atuação das agências reguladoras, têm se pautado, na contramão, mais por pendores de natureza econômica, olvidando o aspecto social que lhes é imanente. Ocorre a captura do ente regulador, quando grandes grupos de interesses ou empresas passam a influenciar as decisões e atuação do regulador, levando assim a agência a atender mais aos interesses das empresas (de onde vieram seus membros) do que os dos usuários do serviço, isto é, do que os interesses públicos. 9. A discricionariedade de atuação das agências reguladoras não pode ser admitida com força a se converter em abuso de direito. Embora tenham elas amplo espaço de decisão, tal campo não pode ser dimensionado a ponto de comprometer exatamente os interesses a resguardar. Isso resvala para a questão dos preços. Nem as concessionárias têm irrestrita liberdade tarifária, nem as autoridades administrativas podem associar-se na fixação de preços excessivos. Não é nem mesmo necessário que esse preço reflita exclusivamente os valores de mercado, devendo ser considerados os outros elementos embutidos essencialmente na noção de serviço público, que diferenciam o regime jurídico aplicável. 10. A majoração de preços, in casu, está no bojo de um reajuste, acrescido de uma Recomposição Tarifária Extraordinária - RTE, configurando-se uma revisão não ordinária. Por conseguinte, não se trata de simples reajustamento de tarifas. 11. A simplicidade e a transparência prometidas aos usuários são apenas aparentes ou, de outro modo, são apregoadas tão-somente no discurso, não encontrando concretização na realidade dos fatos. A tecnicidade não explicada, a multiplicidade de conceitos sem concreção, por nitidamente voláteis, cambiáveis ou insuscetíveis de quantificação certa, contrastam com a constante repetição da expressão modicidade de tarifas, uma das únicas de pronta percepção. Na relação jurídica em análise, está embutido preço de difícil controle, haja vista a hipertrofia de fatores aleatórios. 12. Integram a composição do preço, segundo contrato, os custos gerenciáveis e os custos não gerenciáveis. Os custos gerenciáveis - denominados Parcela B - incluem distribuição de energia, manutenção da rede, cobrança de contas, instalação de centrais de atendimento, serviços de terceiros, remuneração de investimentos de expansão. Os custos não gerenciáveis - designados de Parcela A - referem-se aos serviços de geração e transmissão de energia, contratados pela distribuidora, e ao pagamento de obrigações setoriais. Além dessas parcelas, prevê-se o Fator X, inserido também na fórmula de composição do preço, que repassa aos consumidores os ganhos esperados de produtividade das distribuidoras. É evidente, pois, que algumas variáveis apontadas como influentes da definição do preço não são, em verdade, componentes de custo, gerando, a partir de sua consideração, preços superestimados. É o caso dos ganhos de produtividade. De igual modo, não é possível estabelecer comparações, para fins de adoção de paradigmas, entre realidades discrepantes, o que resulta em mais uma fuga à correlação de custos. 13. Em nota técnica da ANEEL, ficou registrado que, de 1999 a 2002, a concessionária perfez 70,9% de reajustes tarifários anuais acumulados. Acrescendo-se, a esse número, o percentual atualmente pretendido pela requerente, chegar-se-ia a um patamar próprio de investimentos sem qualquer tipo de risco, não sendo esse o escopo da delegação do serviço público essencial, nem exigível em desfavor do usuário em qualquer tipo de negócio. 14. Não encontra sustentação o argumento de que a majoração das tarifas de energia elétrica se imporia em vista da variação cambial. A razão é simples. Se, no início da gestão do atual Governo Federal, o dólar alcançava o valor aproximado de quatro reais, a moeda americana, hoje, está estimada em, aproximadamente, dois reais e cinqüenta centavos. Assim, se alguma modificação do valor da tarifa devesse se efetivar, tal alteração seria no sentido da redução e não no aumento. 15. A importância das audiências públicas reside exatamente em dar oportunidade a que os consumidores possam ser informados, com especificidade, sobre todas as questões de seu interesse, uma das quais, sem dúvida, é a relativa ao custo (o que inclui a forma de composição desse valor) dos serviços que lhes são prestados. Além disso, abre espaço a que os usuários possam formular requerimentos e apresentar propostas, o que concretizaria a real noção de participação, idéia que está no alicerce do novo modelo de Administração Pública de que se fala. Entretanto, o que se tem constatado é que as audiências públicas se converteram em mera formalidade, esvaziadas por falta de integração popular, derivada essa, de seu lado, pelos baixos níveis educacionais e pela ausência de esclarecimento por parte do Poder Público. Os ditos representantes da sociedade civil que comparecem a esses atos públicos fazem presentes, em verdade, apenas determinadas categorias, com interesses particularizados, caracterizando-se um déficit democrático de graves conseqüências. 16. O equilíbrio econômico-financeiro do contrato não tem que ser uniforme durante toda a execução da relação contratual, desde que ao término do negócio jurídico se garanta a equilibração, sendo essa a razão pela qual se prevê a figura do resíduo. 17. A majoração da tarifa de energia elétrica, no percentual pretendido pela concessionária requerente, afetará em grande medida a economia do Estado do Ceará, organizada, especialmente, como indústria têxtil e setor hoteleiro. Além do impacto econômico, a sociedade em geral será prejudicada, reduzindo para muitos a possibilidade de fazer uso da energia elétrica em níveis suficientes de dignidade e ocasionando exclusão elétrica. 18. Pelo não provimento do agravo.

Acórdão

UNÂNIME

Veja

  • AGRGSL 57 / DF (STJ)
    • AC 342739 / PE (TRF5)
      • RE 131661 / ES (STF)

        Doutrina

        • Obra: CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
        • Autor: CELSO ANTÔNIO B. DE MELLO
        • Obra: COMENTÁRIOS AO CÓDIGO DE PROTEÇÂO E DEFESA DO CONSUMIDOR
        • Autor: FRANCISCO DE QUEIROZ BEZERRA CAVALCANTI
        • Obra: O DIREITO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS INDEPENDENTES
        • Autor: MARÇAL JUSTEN FILHO
        • Obra: AUTORIDADES INDEPENDIENTES
        • Autor: MARIA SALVADOR MARTINEZ

        Referências Legislativas